后发展视野中的国家治理与民主建构
高春芽：天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院副教授、硕导
在改革开放走向深入的背景下，如何通过国家治理创新促进社会经济发展，应对社会转型挑战，已成为学术界广泛讨论的议题。我国全面深化改革的总体目标是，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在目标定位上，完善中国特色社会主义制度，决定了中国的政治改革具有渐进特征，它在保持现有政治制度连续性的前提下，协调稳定与发展的关系。在路径选择上，国家治理现代化包含两个方面的内容：一是通过合理的权力分配，形成健全的政治体系，在国家建构的意义上提供制度化的合法性；二是通过高效的权力运行，形成畅通的政治过程，在政策输出的意义上实现治国理政的有效性。基于政治发展的宏观背景，国家治理现代化不仅要解决改革过程中出现的社会问题，还要建立适应中国发展阶段的民主政治。本文在回顾西方治理理论兴起的基础上，考察国家治理的中国路径，并从民主发展的维度探讨治理能力与治理责任的内在关系。
治理是世界银行在考察非洲发展问题时提出的重要概念，用于描述社会政治的管理活动。与突出国家权能的统治不同，治理过程超越国家中心主义的视角，引入社会组织的公共角色和市场机制的激励效应，以此增进政府与社会组织之间的合作。治理概念现已广泛用于分析经济增长、政治发展和国际秩序等重要议题，凸显为社会科学研究的理论热点。治理理论在兴起和传播过程中的具体主张包括：通过政府改革提升社会效益的发展导向；规范政府权力、培育社会自主性的价值倾向以及借助公私合作改善管理效能的政策取向。首先，治理理论试图通过重构管理机制、提升公共服务水平，解放社会经济发展的潜力。由负责解决贫困问题的世界银行倡议政府改革，直观地显示了治理理论的发展主义导向。在否定的意义上，治理理论批判性地反思了国家控制型发展模式，认为庞大的政府职能缺乏管理能力的支撑，使其无法有效地配置社会资源。在肯定的意义上，治理理论维护公共服务的法治特征和责任属性，为保障社会组织的自主地位创造了条件。社会组织、志愿机构参与治理，被视为缓解财政负担、提高服务质量的有效举措；其次，治理理论对大政府抱有怀疑态度，提倡国家与社会之间的分权化改革，维护非政府组织的自主性。治理理论认为，无论是市场机制还是科层体制，都可能面临运行失败的结局。管理者需要超越政府与市场二元对立的狭隘思维，挖掘公私伙伴关系在改善公共服务中的积极作用。治理理论关注公共事务的有效解决机制，特别是没有采用政制改革这样的敏感表述，而是采用具有技术取向的改良属性，避免了复杂的意识形态论争。但治理理论主张最小化国家管理活动、挑战传统的政府权威，使其与自由主义政治观颇具暗合性。治理导向的改革措施“把注意力放在自由主义民主的价值”。 治理理论兴起的时期，西方学者已经深入地反思了福利国家的弊端，国际政治格局也经历着剧烈的转型，高度集权化经济体制的衰微伴随着自由民主模式的大行其道。在此背景之下，治理理论挑战政府权威的排他性、推崇公民社会的作用，呼应了全球变化的形势。有关世界银行的政府改革研究甚至认为，非洲等后发展国家的治理实践即是在公共服务中“嵌入新自由主义”（embed neoliberalism）。此外，治理理论并不否定政府的正当管理职能，政府和非政府组织均是集体事务中的合法行动者，有效的公共政策有赖于多元主体的集体选择。与单纯的利益诱导和政府制裁形成对照，治理彰显志愿力量、协商机制的作用，倡导公私合作在政府管理中的潜能。深受自由主义影响的社会科学理论，通常会指出政府侵犯社会的倾向。而在以发展为导向的治理研究中，对政府权能有限性的认识并未妨碍其倡导公私伙伴关系。治理理论将政策过程引向国家与社会之间的互助合作，发挥“市场式政府”和民营化机制的协同作用。鉴于政府失败和市场失灵都有可能发生，非政府组织的自主能力便成为社会经济发展的重要条件。在提高治理绩效的意义上，政府改革的方向不是简单地重塑权力结构，而是在肯定社会利益表达的前提下，优化政治过程中的激励结构。基于政府、市场与社会组织的互动关系，实现网络化治理，增进公共利益。
治理理论并非政治实践的经验性总结，它是针对低效的政治管理现实提出的改革主张。为突破传统的政府管制思维，治理理论提出了“善治”的目标，确立了透明性、责任性等基本原则。治理理论提供了解决公共问题的理想范式，而如何建构有效的治理机制，取决于后发展国家的制度环境。治理理论的兴起之际，杰索普等学者就已经注意到，正如发生市场失灵和政府失败现象那样，治理失败同样会出现。在政府、市场和社会组织共同参与的治理过程中，目标分散、资源短缺、共识解体、协调松弛等问题都将是无法回避的潜在风险。为了化解上述风险，“国家要为自己保留对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力”。治理的主旨是压缩政府的权能范围、保障社会组织的自主性，通过分享权力实现公益目标。而从包容性的治理目标转入操作性的实践环节，政治权力的必要性就会显现。从中可以看出，治理理论本身充满着内在的张力。在通过政府与社会组织合作提高治理绩效的意义上，需要规范政府的权力范围，实现国家管理活动的最小化。而在多元治理主体出现冲突关系时，就需要增强政府的政治能力，摆脱利益对峙的僵局。治理理论的内部张力，在形式上表现为目标与路径的冲突，在实质上其实是权力与能力的不对称。良好的治理实践，需要在规范政府权力范围的同时，提高公共问题的解决能力。
政府职能膨胀而行动能力不足，是后发展国家面临的普遍挑战。庞大的财政负担、落伍的官僚体制、无效的政策输出，不仅显示了公共管理的无效率，还对政府合法性造成消极影响。治理理论尝试通过创新管理工具，解决上述集体行动能力不足的难题。诸如推动政府与社会组织之间的合作，至少可以从两个方面加以解释：一是政府权力从公共机构转移至社会组织，借助权力分享发展公民社会的自治能力；另一种解释则是，借助社会组织的支持重构政府能力，将分享权力视为提高政府效率的间接措施。如果治理只是单向度地指向压缩政府权力、培育社会的自主性，“没有政府的治理”的构想将在事实上导致“国家的空心化”。国家空心化在权责关系上表现为政府权力的流失和公共责任的虚化。政府作为治理过程的参与者和协调者，在议程设定与过程协调方面发挥主动作用。如果政府协调权力遭受侵蚀，将使其权威性下降，无法在利益冲突关系中行使整合职能，保持治理目标的一致性。治理改革在赋权于社会的同时，也将使治理主体多元化，政府与社会的界限趋于模糊。权力的转移应该与责任的转移保持平行关系，而在多头管理僵局与政府权威流失的情况下，治理所要实现的问责性目标将无从达成。
治理理论在国内学界传播之初，就因适应现实政治的特点经历了本土式的内涵转换。在西方学者的话语中，治理的本意是规范政府权能的管理实践，通过多元治理主体的互动合作，发挥社会组织的自主性作用。而国内学者对治理的诠释则认为，“在治理的逻辑结构中，公共权力是最为核心的概念”。公共权力包括政府权力和社会自治权，其中政府在资源提取和配置中发挥主导作用。在国家治理现代化的目标确立后，和治理权力既有联系又有分别的治理能力成为社会政治发展研究中的核心概念。政治权力的重构一般和政治体制改革相关，而治理能力的提升“是一种偏重于技术性的政治行为”。国家治理是执政党在总结改革开放经验的基础上，针对我国社会经济转型实施的战略选择。国家治理的构想确定了政治发展的方向，认为改革的动力不在于设计宏观的政治制度，而在于以具体问题为导向，通过治理机制创新化解社会风险，最终实现治理体系和治理能力现代化的目标。不同于西方治理理论主张的最小化国家，国家治理在话 语和实践层面均突出政府治理的能动作用。
准确理解国家治理的社会内涵，首先需要全面把握我国改革开放的实践过程：第一，中国的改革开放是以政府主导为特征、经济发展为取向的渐进式改革，经过多年“摸着石头过河”式的探索，需要将不同时期积累的管理经验上升到政治体系层面，以制度化的方式巩固改革成果。徐湘林教授将中国的发展道路总结为“治理适应型的渐进式改革”模式。其基本特征体现为，统治集团在达成改革共识的前提下做出理性的政策选择，充分挖掘现有体制内的政治资源，回应社会变迁过程中出现的各种问题，从而实现渐进式改革、政治稳定与经济增长的有机统一。政策驱动型改革具有指向明确的优势，能够灵活机动地解决困扰经济发展的社会难题。但政策的多变性和非连续性，也导致制度建设滞后于政治实践。在政策经验的基础上推动制度建设转型，由此成为国家治理体系现代化的现实要求。第二，在政府主导的改革开放过程中，中央政府在保持政治权威的同时，并未否定地方政府的改革试验。在中央政府的人事控制之下，地方政府拥有弹性的行政权力，形成了“上下分治的治理体制”。中央与地方事实上的分权，为地方政府的制度创新营造了条件。中国的改革开放具有“分级制试验”的特征，即在保障地方政策创新的基础上总结经验，通过比较地方性治理机制的绩效，最终推动全国性制度变革。地方政府在改革过程中的制度创新，涉及户籍、医疗、预算、听证、行政审批、政府采购等诸多领域。适时地将地方政府创新上升到国家政治的层面，可以为社会经济发展注入新的活力。地方政府推动改革实践的同时，围绕招商引资也展开了激烈的竞争，导致贸易壁垒、地方保护等方面的一系列问题。中央政府的政策介入或制度整合，成为克服地方政府发展困境的现实选择。在此情形下，国家治理可以总结地方政府的改革成果，确立可持续发展的总体目标。第三，中国的改革开放以解放生产力作为基本指向，具有发展主义的显著特征。随着统治性权力在社会经济领域的选择性退出，市场空间逐步打开，价格机制在资源配置中发挥越来越重要的作用。在“发展就是硬道理”的引领下，经济增长被视为政府合法性的重要来源。市场效率潜能的发挥，普遍地提高了国民的生活水平。但在经济发展取得重大成就的同时，资本力量的扩张和政府权力的非规范性使用，也导致了贫富分化、生态危机、官员腐败等问题。尤其是各种类型的群体性事件，成为考验政党执政水平和政府回应能力的严峻挑战。为了解决上述问题，重构国家与社会之间的和谐关系，成为可持续发展的现实需要。国家治理现代化目标的提出，正是要超越传统阶级统治的思维和封闭式政府管理的定式，容纳多元社会主体的利益诉求。此外，国家治理现代化目标的提出，以发展中国家民主转型作为现实背景。在政治转型的浪潮中，那些存在精英共识和社会相对同质的国家，民主发展相对平稳，政治制度在法律制度的配合下逐步获得了巩固。而在经济基础薄弱、政治认同缺失的国家，竞争性选举并不能产生维护公民权益的责任政府，容易沦为寡头操控的工具。繁琐的官僚政治、低质的政策实施，导致公共管理的目标无从实现。宏观政体的变革，并未改善民众的福利水平。为了解决后发展情境中出现的社会经济难题，必须重视“有效治理权”的现实意义。国家治理现代化的构想，试图在西方民主转型理论设计的路径之外，将提高治理能力作为首位选择。从而超越意识形态的尖锐纷争，“跳出‘民主—专制’二元思维的窠臼”，发挥政府管理优化和社会力量参与的协同作用。
中国的改革开放，是在政治运动导致生产力巨大破坏的基础上启动的，推动经济增长不仅是提高人民生活水平的迫切需要，也是重构执政党社会基础的理性选择。在以经济建设为中心的指导原则下，市场交易逐渐取代政治控制，成为社会资源配置的主要方式。由于政府权能的调整和市场空间的扩展，具有国家支配特征的“权能主义”格局逐渐解体，社会结构发生了重大转型。商品经济的发展同时伴随着市场分工的细化和阶层群体的分化。不同于政治、经济领域的社会交往空间逐渐生长，非政府组织日益多样化。改革开放以发展生产力作为首要目标，它在经济结构的变迁中衍生出持续的社会政治效应。如何应对社会变迁中出现的公共问题，并将新兴阶层的利益诉求纳入政治决策过程，对既往的统治模式提出了挑战。国家与社会关系的调整，需要“将改革开放以来不断发展壮大的两个治理单元—社会和市场有机地纳入国家主导的治理框架之中”。根据西方的政治现代化理论，市场化与民主化之间存在高度关联性。商品经济的发展催生了中产阶级队伍，培育了公民社会，国家与社会关系的重组将表现为民主体系的建立。而中国的市场经济改革历程表明，国家与社会关系的调整，“并不意味着基本政治制度就会随着变化”。中国并没有通过实施竞争性选举改变自身的政体形式，而是保持了基本政治制度的稳定性。但政体结构的稳定并不能免除社会变迁产生的压力，它需要调整权力运行系统和政策执行机制，以治理体系建设和治理能力提升化解社会转型的风险。
国家治理体系的建构，涉及政府、市场与社会之间结构性关系的重塑。从政府与市场的关系出发，国家治理需要市场在资源配置中发挥决定性作用的同时，调整发展主义战略，提高政府的社会保障能力。中国的改革开放改变了计划经济时代低效率生产、消费能力不足等困局，但将市场作为经济增长引擎的战略选择，也消解了医疗、教育事业的社会保障功能。有效供给公共物品，推行再分配政策弥合收入差距，本是政府承担的合理职能。而根据新自由主义的意识形态，社会发展问题被化约为经济增长问题，具有公平属性的福利措施在市场化改革的名义下不断萎缩。社会成员开始直接面对市场环境中无处不在的风险。波兰尼曾经指出，“现代社会由一种双向运动支配着：市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动（即把市场的扩张控制在某种确定方向上）。”在市场经济兴起之前，市场嵌入社会之中，经济交易只是社会组织的部分功能。而随着市场社会的形成，资本逐渐占据统治地位，劳动力和土地不断地卷入商品化过程。面对市场化的挑战，西方国家的工人阶级及其他边缘群体，通过社会动员进行组织化抗争，争取各种保护性立法。随着普遍选举权的确立和代议民主制的完善，市场风险纳入政治过程的解决途径。在此意义上，大众民主是现代社会为抵御市场渗透而采取的自我保护。中国解决市场经济发展中出现的社会问题，不是从体制上扩大普选权，而是通过政策试验创新治理机制。我国先后实施的城市居民最低生活保障制度、农村新型合作医疗制度等，均是国家治理创新的重要举措。中国改革开放前后的历史对比充分表明，政府高度控制经济容易窒息社会活力，市场缺乏制度监管也会导致严重的社会风险。国家治理并不具有严格的政治意识形态属性，治理能力的差异也不和左右对立式的政体分野完全重叠。当社会冲突、公共问题爆发时，政治回应的关键是从体制内外挖掘社会资源，提高国家治理能力，通过机制创新实现“民主政治的制度积累和新旧体制的渐进替代”。治理理论在西方兴起时具有发展主义取向，试图通过压缩政府权力提升社会自主性，建立新自由主义导向的“治理型国家”（governance state）。而在中国化的情境中，完善治理机制、升级治理能力成为国家规制市场风险、重构社会融合的现实选择。社会发展的路径并不取决于狭隘的理念模式，它需要在社会转型的结构性约束下，通过集体行动建构适应性的治理机制。
国家治理除了协调政府与市场的关系，将市场纳入治理框架之外，还需要正视社会结构变迁的压力，通过政府与社会之间的协同合作，提高国家的治理能力，扩大治国理政的合法性基础。改革开放以前，我国的产业结构和社会构成相对简单，加之严格的户籍制度和单位制度，自上而下的行政指令是社会资源管理的主要特征。而在市场经济的冲击下，劳动力、土地的商品化增强了社会流动性。单一的统治型管理，已无法适应经济形态、阶层构成多元化的社会事实。国家治理变革已是化解市场风险、整合利益表达的客观需要。市场经济改革推动下的社会变迁，既产生了具有挑战性的公共问题，也提供了国家治理可资利用的社会资源。动员资源回应社会挑战，是国家治理转型的重要契机。为建构安全保障网络、实现公平合理的政治再分配，国家需要深入社会提取资源。与政治权力具有强制色彩的物理属性不同，政治能力的发挥有赖于社会成员在观念和行为上的配合。权力渗透社会的过程也是其嵌入社会的过程。米格代尔曾经指出，后发国家的现代化面临严峻的“国家双重性”难题：国家具有强大的社会渗透能力和资源提取能力，但在社会关系调节和资源配置方面乏善可陈，无力推动持续的社会发展。在政府能力不足的情形下，引入社会力量参与政治过程，可以提升治理能力的有效性。它在提供信息输入、改善政策质量的同时，能够扩大政治沟通、提高政府权威。国家重构政府、市场和社会的关系，需要将多元共存的利益主体纳入决策过程。通过政府、社团组织与社会成员之间的协商交流，提高政策质量和实施水平，最终实现优良的治理绩效。我国各地实施的民主恳谈制度、市民听证制度，即是协商政治在治理体制创新中的探索性运用，展示了“行政民主”的效能。国家治理融入协商机制，凸显了政治参与的包容价值。它不仅是治理能力现代化的支撑点，还将成为治理体系民主化的生长点。
民主政治是中国政治发展的基本目标。国家治理体系和治理能力现代化的构想，并非是对民主进程的替代，而是基于社会政治现实确立的渐进性改革战略。通过建立有效政府提高治理质量，形成国家与社会之间的建设性合作关系，最终为民主制度的建立创造基础条件。现代国家的民主化逻辑，首先是实现政治一体化，建构制度完备的政府体系，实施法制化、理性化的管理活动；其次，在有效政府的前提下扩大政治参与，将国家权力转化为推动社会发展的公共责任。国家的治理活动通过提供普遍的公共服务，与社会大众建立制度化联系。它在发挥国家建设作用的同时，也塑造着人们的政治认同和集体行动方式。
根据西方的政治转型理论，民主发展的政治前提是威权国家管理能力的衰弱和社会组织力量的兴起。国家能力的衰弱能够打击既有统治的合法性，提供制度变迁的政治机会。社会组织力量的兴起，将成为参与政治变革的推动力量，重塑权力分配体系。上述民主化理论在实质上认为，威权国家的政治体制是其治理能力低下的严重阻碍，政体形式的改变意味着“国家治理方式最为重大的转变”。与上述观点不同，国家治理模式指出，制度结构和制度能力具有关联性但又分属不同的范畴，治理能力建设是现代国家面临的基本挑战。围绕现实中的政治转型问题，存在制度模式分析和政治过程分析两种研究路径。制度模式分析强调制度在经济发展过程中的决定作用，面对社会变迁过程中衍生的压力和挑战，倾向于通过制度设计加以化解，伸张制度体系的社会建构作用。而政治过程分析关注制度运行的环境条件，突出社会结构的制约性和政策创新的回应性，倾向于通过提高国家治理能力解决具体的社会经济问题。国家治理以解决问题作为发展导向，社会情境性决定了治理机制的多元性。后发国家借助模仿等形式可以构建合理化的政治体系，但治理能力并不会通过制度移植而自然获得。制度能力的提高，有待政治过程运行机制的匹配性。公职人员的政治忠诚程度和社会大众的心理配合方式，均直接影响国家治理能力的强弱。
对于新生的民主国家而言，治理能力缺陷将直接导致民主政治巩固的失败。后发展国家不仅面临民主不足的挑战，还面临能力不足的困扰：首先，后发展国家的公共治理并不会随着政体形式的改变而自动解决，如何实现优良的国家治理是超越意识形态之争的共通性问题。民主转型理论通常将政治发展界定为连续的线性过程，它始于形态各异的威权政治，终于实行竞争性选举的民主政治。而在历史和现实条件各不相同的后发展国家，国家治理必然具有因地制宜的多样性。检验国家能力的高低不在于是否符合某种预定的制度类型，而在于能否有效回应发展过程中出现的具体问题。现实的社会情境而非理想的制度模式决定政治发展的路径。其次，后发展国家的政府与社会之间并非单纯的对抗关系，解决公共问题需要彼此之间的协商合作。后发展国家的社会力量相对较弱，政府在社会经济发展过程中发挥首要作用。政府对社会事务的介入，不单纯是权力扩张使然，它还是回应社会政治诉求的结果。后发展国家的现代化进程一般会利用后发优势实现经济赶超，快速的经济增长伴随着人口、环境、教育等各种社会压力。其中衍生的社会风险，并不能通过市场机制自行消解，政府监管和保障措施因此成为可持续发展的合理选择。尤其是中国这样的后发展国家，执政党在国家大政方针的部署方面处于主导地位。国家治理深受执政党治国方略的影响，需要执政党将广泛吸纳的民意转换为政策设计和制度创新。
政治现代化的经典理论通常认为，发展意味着从传统走向现代，后发展国家逐步在政治世俗化或组织专业化方面获得普遍的现代性特征。据此分析，权力的分配方式、公共事务的管理模式将会趋同。而在中国改革开放的进程中，国家的治理体系和治理能力表现出自身的生成逻辑。中国的发展阶段及社会环境的特殊性，决定了治理体系的适应性和多元性。国家治理体系在实践层面表现为问题导向的动态过程，它以治理能力作为内在支撑。政府、企业、社会组织均可以成为治理过程的参与者，其中公共机构发挥主要作用。政府在国家治理中发挥关键作用，不仅能够有效地整合社会资源，它还使政治责任相对集中。国家治理突出政府能力的关键作用，但权力集中而缺少责任约束，就可能异化为社会发展的对立面。具备治理能力并不等于治理能力的建设性运用。政府责任是衡量国家治理有效性的重要指标，它是公共机构为了维护公民权益而承担的法定职责。与自上而下的政治统治不同，国家治理需要实施规范性的责任约束，建构社会性的激励机制。国家治理通常伴随着参与主体的多元化，如何在参与性增强的同时实现治理的责任性，是政治过程面临的突出问题。就政府责任而言，其具体内容包括决策前的政治沟通、决策执行中的政府回应以及决策效能的事后评估。政府问责的基本取向是权力与责任的平衡，通过政治权力的公共性运用，实现保障和扩大公民权利的目的。优良的治理“要求形成公平和负责的制度以保护人权和基本自由”。国家治理在机制创新的基础上强化政府能力、提高政策质量，具有问题导向的工具理性功能。而在容纳社会参与、评估政府责任的意义上，国家治理现代化还承载着民主政治的价值理性定位。实现民主治理将成为国家治理体系现代化的重要标志。民主治理的构想，指出了国家与社会之间相互依赖的趋势。在社会经济转型的背景下，国家治理具有以政府为中心的实践取向，但治理能力的生长愈发依赖社会环境的支持。国家治理能够巩固民主发展的条件，民主参与也可以扩大国家治理的基础。保护公民的政治权利、建立利益相关方共同参与的政治协商渠道，将成为国家治理体系现代化的重要组成部分。正像蒂利曾经指出的那样，“从长远的观点来看，国家能力的增长和民主化彼此促进”。政府权力与公民权利并非对立关系，通过依法治国的政治框架，可以将权力执行纳入社会发展的轨道，构建权能一致的责任政府。
国家治理现代化是在中国社会变迁背景下提出的改革目标，它以经济发展过程中出现的具体问题为导向，通过适应性制度创新完善治理体系、提高治理能力。与西方治理理论主张最小化国家、发挥社会自主性的主张形成对照，国家治理在话语和实践层面均表现为发挥政府治理的能动作用，建立政府、市场与社会之间的合作关系。在发挥市场机制决定性作用的前提下，调整发展主义战略，推动社会保障建设。国家治理以政府能力作为内在支撑，但治理能力并不完全取决于政府掌握的权力总量，只有获得普遍的社会支持，才能产生稳定的政治效能。政治责任设定的激励结构，是治理能力公益性的重要保障。国家治理具有提升行政效率的工具功能，在容纳政治参与的意义上，它还承载着发展民主政治的价值功能。在法治国家的框架下，民主治理表现为通过政府、社团组织与社会成员之间的政治协商，提高政策质量和实施水平。基于治国理政有效性和民主参与合法性的统一，最终实现国家治理体系现代化的目标。
本文来源：《社会主义研究》，2015年第5期。
本期编辑：丁奎文